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地方国企分类改革分析报告

发布时间:2016-10-29 来源: 中国证券报 字体:[

  2015年8月,《中共中央、国务院关于深化国企改革的指导意见》(下称《指导意见》)正式出台。《指导意见》结合不同国有企业在经济社会发展中的作用,将国有企业进行了分类。2015年12月,国务院国资委、财政部、发展改革委又公布了有针对性的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,此后国企分类改革进入全面推进阶段。

  《国资报告》对截至2016年10月各省级行政区国企改革政策进行了一番梳理,可以看到各地国企分类改革进度虽然不一致,但是分类的原则则是大同小异的。从具体的执行来看,各地的分类方法因地制宜,各具特色。这些分类原则与分类方法的出台,使得国企分类改革将理论落到实处。

  国企改革,地方经验很重要。十八届三中全会拉开新一轮国企改革大幕以来,地方国企改革紧锣密鼓——2013年12月7日,上海公布“国资国企改革20条”,打响了地方国企改革第一枪,此后,江西的因地制宜、因企施策,山东的高管契约化管理,重庆的去产能,广东的兼顾活力与控制力……地方样本的渐次出现,为改革贡献了特色与亮点,并做出了有益的探索。

  在探索过程中,一些国企改革的重点、难点问题,也显现出逐渐清晰的路径。国企分类改革就是其中之一。记者根据公开资料,对各省级行政区的国企改革政策进行了梳理,发现多地政府已在中央相关文件指导下,明确了分类改革的思路,并在分类依据和方法、分类施策的具体细节方面做出了规范。值得注意的是,地方的这些规范在体现国企改革共性规律的同时,也因各地情况的不同,而呈现出差异化的特征。

  分类进度:表现不一

  2015年8月,《中共中央、国务院关于深化国企改革的指导意见》(下称《指导意见》)正式出台,外界揣测已久、众说纷纭的国企分类改革问题,也有了权威的答案。

  《指导意见》提出,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。《指导意见》还强调,通过界定功能、规划分类,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性。

  2015年12月,国务院国资委、财政部、发展改革委又公布了有针对性的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(以下简称《分类指导意见》),国企分类改革由此进入全面推进阶段。

  记者对截至2016年10月各省级行政区国企改革政策的梳理发现,总体而言,各地方政府对《分类指导意见》响应积极,但在具体进度上则表现不一,具体可以分为三种情况。

  第一种是在本地最新出台的国企改革意见中,对分类问题进行了阐释。如吉林省在2015年底发布的《关于深化国有企业改革的意见》。

  第二种是在2014年时就在国企改革意见中对分类问题进行了阐释,此后又公了“实施意见”,对分类问题进一步阐释和明确。如广东省,先是在2014年发布了《全面深化国企改革意见》,2016年又发布了《关于深化国企改革的实施意见》。

  第三种是在此前发布的国企改革意见基础上,又有针对性地出台了分类改革的意见。包括湖北、云南、内蒙古、重庆、山东、四川、河南、浙江、上海、黑龙江、陕西等。其中,山东、上海、重庆、陕西,已经完成了国有企业的功能界定和分类工作,重庆、陕西还公开发布了分类后的企业名单。

  值得注意的是,一些省份(自治区)在先后出台的政策中,对分类问题的阐述有所调整。如内蒙古自治区2014年出台的《关于自治区直属国有企业分类监管的意见》中,将内蒙古自治区直属国有企业划分为两大基本类型:特定功能类和商业竞争类,而在2016年3月出台的《关于自治区国有企业功能界定与分类的实施意见》中,则将自治区国有企业分为商业竞争、特定功能和公益三类,体现了地方政府在中央精神的指导下的调整与适应。

  对于地方国企分类改革进度不一的现象,国资委研究中心研究员胡迟表示,改革都是在探索中前进,所以不同地方的改革情况也不尽相同,有的出台政策比较快,有的则比较谨慎,有的是在中央文件出台之后,又推出实施意见,有的是转发中央意见,然后出细则。从目前情况来看,还没有太单一、太纯粹的规律,但这恰恰体现了地方国企改革内容的丰富性和复杂性。

  分类原则:大同小异

  根据《分类指导意见》,各地方政府纷纷提出了自己的分类原则。记者梳理发现,这些分类原则基本与《分类指导意见》的精神相符,但也有少部分地方政府采取了相对特殊的分类。

  根据《分类指导意见》,国有企业分为商业类和公益类,而商业类中主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要以保障国家安全和国民经济运行为目标,重点发展前瞻性战略性产业,实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。

  大部分地方政府都遵循了这一分类原则,不过,在具体表述上有所差异。如黑龙江、山东、陕西、河北、河南、重庆、甘肃、云南、安徽,福建将国企分为商业类和公益类,并在商业类中再细分为商业一类和商业二类。

  陕西省国资委已公布监管企业分类名单。陕西延长石油(集团)有限责任公司被划为竞争类。

  吉林、辽宁、内蒙古、天津、上海、湖南、广西、陕西、江苏、青海、北京、江西,则将商业类中关系国家安全和经济命脉的企业予以更多强调,因此将所辖企业分为竞争类、功能类和公益类(公共服务类)。

  此外,还有一些省份的分类原则相对特殊,如浙江将本地国企只分成竞争类和功能类,四川将省属企业总体界定为商业类,具体划分为功能性企业和竞争性企业,其中,功能性企业细分为功能Ⅰ型、功能Ⅱ型,竞争性企业细分为竞争Ⅰ型、竞争Ⅱ型。广东则将国企分成竞争性和准公共性。

  对此胡迟表示,国有企业的设立,公益类是很重要的内容,地方的水、电、公共交通,应该都属于公益类。所以从理论上讲,没有公益类是不科学的。一些省份采取了相对特殊的分类原则,一方面与地方政府对某一分类的具体定义有关,另一方面,可能也与地方政府的国有资本布局、发展方向和公共事业的运作模式有关,同时也存在将来进行再调整的可能。

  分类方法:各具特色

  《分类意见》对国企的功能界定和分类给出了原则和方向,而具体如何分类,分类过程中遇到的问题又该如何解决,还需要地方政府做更进一步的工作。在这方面,地方政府提供了各具特色的操作细节。

  比如,对于复杂的跨类企业的界定问题,内蒙古在政策中提出,对企业业务板块进行定量测算,定量测算以企业三年财务决算数据为基础,对企业业务板块中公益类业务、特定功能类业务和商业竞争类业务的资产总额、营业收入、净利润、从业人员等四项指标占企业对应指标总值的比例进行测算,定量测算结果作为确定企业类别的参考因素。

  山东强调主业突出原则,提出“凡某项核心业务功能特别突出的,以突出功能确定企业类别。各项功能在企业发展中比较均衡的,充分考虑企业的战略定位和发展目标、各类业务对企业的重要程度等因素,综合确定企业类别。”

  河南则提供了三条界定标准:首先是根据政府出资组建企业时,明确的企业战略定位、发展目标和主要任务设定企业类别。其次是根据企业提供的产品或服务满

  足的需求设定类别。第三是根据核心指标占比设定企业类别。

  同时,河南还给出了具体的计算方法——结合企业战略定位和主业,选取相关业务的资产(资本或投资)、营业收入、实现利润和从业人员四项指标作为核心指标,分别计算相关业务的四项指标占企业对应指标总额的比例,相关业务三个以上核心指标占对应指标总额的比例超过51%,则企业划入相应类别。

  云南则强调分类与分层相结合,按照分类原则和要求,先确定集团整体类别,在此基础上,结合企业功能定位和发展方向,由集团母公司对所属企业再分类。

  胡迟指出,业务多元化的跨类企业是分类的难点,“既有完全竞争的业务,也有公益的业务,怎么分?另外,商业类和公益类的相对好划分一些,但介于两者之间的功能类企业,界定的标准往往比较模糊,因此分类的难度也更大。在这些方面,地方政府都做出了可贵的探索。”

  胡迟同时指出,国企在不断发展,分类的标准也会不断调整,所以,当前的分类也并非一成不变。事实上,大部分地方政府的分类原则都体现了灵活性,强调“动态调整”原则,如云南就提出,根据商业二类企业的市场化程度,推动企业逐步向商业一类转变。

  分类施策:从理论到现实

  在确定分类原则和分类方法的基础上,各地方政府还对不同类别国企的改革、发展、监管和考核进行了差异化规范,从而让分类施策真正从理论走向了现实。

  对于商业一类(竞争类),公司制、股份制改革,股权多元化,改制上市,整体上市,发展混合所有制,突出竞争优势等,是各地方政府均重视和强调的关键词。如湖北在政策中指出,商业类国有企业按照市场决定资源配置的要求,加大公司制股份制改革力度,加快完善现代企业制度,成为充满生机活力的市场主体。

  同时,各地方政府对于国有资本在商业一类(竞争类)企业中流动,也更强调其灵活性。如重庆在政策中指出,对于主业处于完全竞争性行业和领域的商业一类市属国有重点企业,国有资本可以绝对控股、相对控股、参股或完全退出。黑龙江也在政策中指出,商业一类企业,是实施股权多元化、混合所有制改革的重点,可根据不同情况实施保留国有独资、绝对控股、相对控股、参股或退出国有。

  在考核和监管方面,各地方政府也对商业一类(竞争类)国企做出了具体的规定。如湖北提出,充分竞争的商业类国有企业,重点加强对集团公司层面的监管,强化对公司董事会规范建设和运作的监督指导,落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,保障经理层经营自主权,积极推行职业经理人制度。

  河南、山东则均提及了“对标机制”。河南在政策中提出,对商业一类国有企业,重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值情况和市场竞争能力,考核中引入行业对标机制。

  和商业一类(竞争类)国企相比,各地方政府对商业二类(功能类)国企的政策则充分体现出了差异化。

  首先是目标上的不同,对于商业二类(功能类)国企,地方政府更强调其战略性和前瞻性。如重庆在政策中指出,对商业二类市属国有重点企业,要在服务国家宏观调控、保障国民经济运行、完成专项任务等方面发挥更大作用。河南也在政策中指出,商业二类国有企业要合理确定主业范围,重点投资发展基础产业和基础设施、战略性前瞻性产业。

  其次是控股要求的不同。地方政府大都要求对商业二类(功能类)国企实行国有控股。如湖北在政策中指出,承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。

  在监管和考核方面,各地方政府也因商业二类(功能类)国企定位的不同,而有不同的举措。如四川在政策中指出,对功能性企业,重点加强对国有资本布局的监管,引导企业突出主业,更好地服务于省委、省政府重大战略和宏观调控政策。

  四川将省属企业总体界定为商业类,具体划分为功能性企业和竞争性企业

  重庆也指出,对于商业二类市属国有重点企业,要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重,加强对国民经济运行、发展前瞻性和战略性产业以及完成特殊任务情况的考核。

  值得注意的是,一些省份还强调引入政府评价机制。黑龙江在政策中指出,商业二类企业,除考核经营业绩外,还要引入政府主管部门评价机制,辅助考核特定功能作用的发挥成效、运营能力,原则上以相应权重综合加权计算业绩考核结果。河南也在政策中指出,对商业二类国有企业,加强对服务全省发展战略、发展前瞻性战略性产业、完成重大专项任务情况的考核,考核中引入政府主管部门评价机制。

  对于公益类企业,各地方政府也按照《分类指导意见》的精神做出了规定:均强调采取国有独资形式,同时,具备条件的可以进行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。

  在监管和考核方面,各地方政府更强调公共服务的质量和效率,及信息公开程度和社会效益。山东在政策中指出,严格限定公益类企业主业范围,加强主业管理,重点在提供公共产品和服务方面做出更大贡献。重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力。河南也在政策中强调,对公益类国有企业,把提供公共产品、公共服务质量和效率作为重要监管内容,加大信息公开力度,接受社会监督。

  对于地方政府在分类施策方面的探索,胡迟表示,这充分体现了地方“先行先试”的价值所在。地方政府根据自己的情况,条件成熟,领导有这个意愿和能力,就可以先行动,为改革探索出一条路来。另外,地方改革顾忌的因素相对少一些,改得好的话,收获了经验,改革出现一些问题,成本也相对较小。因此,从理论和现实层面看,地方改革都有其独特的意义和价值。

  同时胡迟也指出,地方政府对于国企分类改革,要给予高度的重视。胡迟表示,分类改革在国企改革中具有基础性的作用,如分类监管、混合所有制、员工持股、国有资本投资运营公司等,都与分类改革联系紧密,《指导意见》也将分类改革作为改革举措的第一条予以重视。“分类不同,监管和考核的政策是不一样的。所以,地方政府在改革过程中,应深化认识,以免出现和改革预期不同的情况。”